Escriben: Álvaro Espinoza y Ricardo Fort*  

La reciente coyuntura climática no solo puso en evidencia la falta de infraestructura pública básica en zonas de alta vulnerabilidad, sino los serios problemas de calidad que abundan en las obras existentes. El hecho de que se necesite una emergencia nacional para notar estas deficiencias reveló algo más profundo: la inexistencia de un verdadero sistema de planificación de la inversión pública y ordenamiento del territorio en el Perú.  

En este contexto, hace algunas semanas discutimos los resultados de un estudio que incluyó un análisis general de la inversión pública en zonas urbanas y tres estudios de caso en Lima. Encontramos que alrededor de la mitad de la inversión pública en barrios de alta vulnerabilidad se destina a obras de baja prioridad, dejando de lado infraestructura de mayor impacto y urgencia.

El análisis general de nuestra investigación identificó los 41 distritos que concentran la mayor cantidad de barrios urbanos vulnerable (BUV) a nivel nacional (de un total de 251 distritos urbanos del país). Prestamos especial atención a los 17 distritos ubicados en Lima y nos enfocamos en tres BUV comparables ubicados en Ate, San Juan de Lurigancho y Villa María del Triunfo.

Los 41 distritos con mayor concentración de BUV a nivel nacional tienen más de la mitad de la población urbana y de los pobres urbanos del país. Los 17 distritos limeños con alta concentración de BUV tienen un poco más de un tercio de la población y los pobres urbanos del país. Y nuestros tres estudios de caso concentran alrededor de la décima parte de la población y los pobres urbanos del Perú. Sin embargo, la proporción de la inversión pública urbana total que se le asigna a estos distritos vulnerables está muy por debajo de lo que les correspondería si existiese algún criterio de asignación relacionado con la población o los niveles de pobreza de los distritos.

¿Quién gasta y en qué se gasta?

Las municipalidades ejecutan alrededor de dos tercios de toda la inversión pública en las ciudades del país; proporción que llega a tres cuartas partes del total en el caso de los distritos limeños con alta concentración de BUV.

La gran mayoría de la inversión urbana se concentre en solo seis tipos de obras: agua y saneamiento, educación, salud (la mayoría financiada por el gobierno nacional) y conectividad urbana, verde y recreación, y mitigación de riesgos (la mayoría financiada por los gobiernos locales). En los barrios vulnerables de Lima, la inversión pública se concentra sobre todo en estos tres últimos rubros.

Calidad e inversión pública

Cuando se habla de calidad de la inversión, la distinción entre eficiencia y eficacia puede entender de dos maneras:

En términos de fierro y cemento, eficiencia es, por ejemplo, construir más metros lineales de un muro de contención con la menor cantidad de recursos. Evidentemente esa sería una medida inadecuada de la calidad de la obra, porque al estar trunca no se solucionaría el problema para la que fue diseñada.

En términos de brechas, eficiencia es, por ejemplo, reducir la vulnerabilidad física en lo posible con la menor cantidad de recursos. Para ello, hay que maximizar los metros lineales construidos de un muro, pero también hay que asegurar que dicho muro reduzca más riesgos que otros muros. Es decir, se debe combinar eficiencia con eficacia; esta es la aproximación que tomamos en este estudio.

Además, no todos los muros son igual de importantes, como no lo son todas las pistas, o todos los parques o todas las instalaciones de servicios públicos. Esta premisa es fundamental para poder evaluar la calidad de la inversión pública.

Un buen proyecto de inversión pública (PIP) debe ser íntegro: debe ejecutarse en su totalidad y en todos sus componentes para lograr el impacto deseado. Un buen PIP además debe estar bien priorizado: debe tener mayor impacto potencial que otros proyectos posibles. Un buen PIP también debe estar articulado con el territorio y con PIP existentes y futuros.

Respecto a la integralidad de los proyectos, el estudio encontró que la mayoría de vías y muros de los tres BUV no cumplen con esta condición, y por tanto pueden considerarse como obras incompletas. Por ejemplo, en Paraíso, en Villa María del Triunfo, el 87% de los muros existentes no tienen el largo que deberían tener dadas las exigencias del terreno.

Lo mismo pasa si miramos las pistas y veredas de los distritos estudiados. Como parte del estudio, se realizó un inventario de las pistas y veredas de tres distritos, usando técnicas de muestreo e información cartográfica. Encontramos que solo un tercio de las pistas de estos distritos cuentan con veredas, mientras que otro tercio cuenta con pistas sin veredas. Este es un claro ejemplo de problemas de integralidad de los proyectos: una pista urbana sin veredas es siempre un proyecto incompleto, que genera nuevos riesgos –como una mayor velocidad de vehículos sin protección al peatón– y afecta la calidad de vida de los vecinos.

Las características de priorización y articulación de un buen PIP no pueden ser separadas. En este estudio, los temas de articulación se utilizaron como criterios para realizar la priorización de infraestructura urbana. Así, las escaleras y muros de contención se consideraron como parte del esquema vial de cada territorio, y los parques y espacios públicos como nodos de articulación de territorio. En tal sentido, mientras más articulados están estos elementos entre sí, mayor prioridad se le asigna.

Veamos el ejemplo de uno de los BUV analizados: Valle Amauta, en Ate. Construimos nuestra propia base cartográfica para ubicar los equipamientos existentes y potenciales, identificar los principales accesos a los distintos sub-sectores del barrio, y especificar la topografía propia del territorio. Luego, identificamos las rutas óptimas que permiten una circulación fluida de la mayor cantidad de población posible. De esta manera se obtiene el circuito mínimo óptimo para el territorio.

Luego, identificamos los taludes que requieren ser estabilizados para asegurar la robustez del circuito, es decir, las zonas donde se requieren muros de contención. Nótese que los muros cumplen la doble función de estabilizar taludes y habilitar vías. Tenemos así un sistema integrado de pistas, escaleras y muros de alta prioridad.

Finalmente, mediante una visita de campo identificamos la infraestructura existente en la actualidad: escaleras, pistas, muros. Cruzando esta información con el sistema de circulación óptimo obtenido teóricamente, podemos evaluar si la inversión pública ejecutada estuvo bien priorizada o no.

Encontramos que la infraestructura prioritaria es solo una fracción de todas las obras que se necesitarían construir para atender el 100% de las necesidades del barrio.

Si nos enfocamos en esta infraestructura prioritaria, el sistema de circulación óptima en Valle Amauta requiere cerca de 9 Km de pistas, 2 Km de escaleras, y 4.5 Km de muros de contención. Cerca de la mitad de estas pistas prioritarias ya fueron construidas por el Estado, aunque la proporción es menor en el caso de escaleras y muros.

Sin embargo, hay una importante cantidad de obras ejecutadas que no forman parte del sistema óptimo. Es decir, obras de baja prioridad en las que el Estado invirtió en detrimento de otras obras de mayor impacto. En el caso de Valle Amauta, los recursos invertidos en estas obras no prioritarias habrían bastado para completar el circuito óptimo, un sistema bien integrado cuyo impacto para el barrio sería mucho mayor.

Según nuestros cálculos para los tres BUV estudiados, el 28% de pistas, el 57% de escaleras y el 59% de muros de contención construidos por el Estado corresponden a obras de baja prioridad. Traduciendo estos números a montos de inversión, estimamos que a lo largo de la historia de estos tres barrios (fundados en los noventa) el Estado ha gastado alrededor de S/62 millones en pistas, muros y escaleras en estos tres barrios, de los cuales solo la mitad, S/31 millones, corresponde a obras prioritarias.

¿Por qué la inversión pública urbana es mal priorizada, desarticulada y fragmentada?

Según nuestra investigación, la enorme mayoría de PIP no responde a ninguna visión estratégica de la autoridad a cargo del territorio. Por el contrario, las ideas de proyectos, y los procesos de diseño y selección de los mismos, son guiados básicamente por la voluntad de los dirigentes locales. Son estos los que identifican las necesidades de su barrio, plantean un proyecto para solucionarlas, y presionan y gestionan para que dicho proyecto se convierta en un PIP viable, que eventualmente recibirá financiamiento y será ejecutado. El Estado apenas cumple con aplicar algunos filtros mínimos a las demandas de los dirigentes, pero su rol es básicamente pasivo ante las demandas desbordadas de la población.

En principio, el que las autoridades respondan a las demandas de la población no tendría por qué ser negativo. El problema radica en que la demanda de inversión pública en estos barrios es extremadamente atomizada: los BUV están organizados en asentamientos humanos pequeños, de entre 50 y 150 familias, cada uno con su propia dirigencia, y sus propias prioridades. Por ello, las obras que demandan tienden a ser muy pequeñas, puntuales, desarticuladas y enfocadas en el asentamiento humano individual, lo que podría explicar el problema de la falta de integralidad de los proyectos: como muestra el siguiente plano, ni un solo de los 32 muros de contención que ha construido el estado a lo largo de la historia de Paraíso cruza un límite entre AAHH.

Muros existentes y límites de AAHH individuales, Paraíso (Villa María del Triunfo)

Esto también se refleja en el tamaño medio de los PIP que se gestionan. En los tres distritos estudiados, el PIP medio de pistas es de tan solo 400 metros de largo, y el muro medio es de apenas 81 metros.

¿Qué hacer?

Nuestra propuesta es definir las prioridades del territorio. Esto requiere establecer criterios y protocolos a través de un inventario de la infraestructura prioritaria y las brechas de riesgo, conectividad y servicios. Esta definición de propiedades en cada territorio tiene que pasar por una revisión participativa. La clave aquí es tratar de que los incentivos en esta revisión sean de agregación de las demandas locales.

Ello, además, debería derivar en planes de desarrollo de infraestructura urbana. Actualmente, la ley genera que cada gobierno local posea una gran cantidad de planes que no son vinculantes con la asignación de presupuesto público, lo que provoca que no exista un criterio único para establecer prioridades.

Finalmente, el Sistema Nacional de Inversión Pública debe ser el que cambie los incentivos para fomentar que los proyectos cumplan los criterios de priorización, integración y articulación.

* Investigador adjunto e investigador principal de GRADE, respectivamente.