Escribe: Jessica Bensa, investigadora de Cisepa*

¿Qué necesita Lima para solucionar los problemas de sus sufridos habitantes? Es un lugar común decir que temas como el transporte o la seguridad ciudadana no se resuelven porque involucran a demasiados actores (gobierno nacional, gobierno de Lima Metropolitana gobierno del Callao y sus respectivos distritos). Otro argumento es la ausencia de planificación, de una visión política, o la debilidad del gobierno metropolitano (no tiene suficiente presupuesto, capacidades, hay intromisión del gobierno nacional). Y sin embargo habría que preguntarse si la situación de Lima difiere mucho de la de otras capitales latinoamericanas como Bogotá, Quito o Santiago, que han tenido resultados mucho más satisfactorios en temas como la gestión del transporte o la seguridad ciudadana. ¿Es que estas otras ciudades tienen arreglos institucionales que les permiten ser más eficaces?  

En el libro “El gobierno de las grandes ciudades. Gobernanza y descentralización en las Metrópolis de América Latina” (Grin, Hernández & Abrucio, 2017) recientemente publicado por el CLAD y el ICHEM, investigadores de nueve países nos propusimos comparar los modelos de gobernanza y descentralización de las ciudades latinoamericanas. Bajo el liderazgo de los editores, cada uno escribió sobre su ciudad siguiendo unas pautas que permitieran una comparación posterior y así señalar pistas para responder algunas interrogantes.

El libro llena un vacío importante, dada la escasa atención desde la ciencia política al gobierno local en nuestra región, lo cual es paradójico porque el 80% de los ciudadanos de América Latina vivimos en ciudades, donde se produce dos tercios del PBI de nuestros países, y se concentran 124 millones de personas en situación de pobreza; ¿otro dato? nuestras ciudades producen entre dos y seis millones de toneladas anuales de residuos sólidos, que en algunos casos, como el nuestro, sólo son tratados adecuadamente en un 40% (ONU-HABITAT, 2012). El estudio comparado de nuestros gobiernos locales y su capacidad para atender estos problemas resulta pues pertinente.

Entre 1980s-1990s la elección democrática de gobiernos locales se generalizó en nuestra región y vino acompañada de una serie de retos. Uno de ellos es el de la gobernanza. Aunque este concepto se emplea de múltiples maneras, destaca la interacción entre diversos actores como su principal característica. Pero ¿es posible practicar la gobernanza en nuestras grandes metrópolis, algunas de las cuales tienen más habitantes que países enteros? ¿Cómo podría darse esta interacción con tanta gente? La respuesta nos lleva a la cuestión de cómo acercamos las decisiones de gobierno a los ciudadanos para ser más eficaces, eficientes y transparentes en la prestación de servicios. Es decir, plantea el tema de la descentralización ¿cómo nuestras ciudades se dividen administrativa y políticamente para lograr la gobernanza? (Grin, Hernández & Abrucio, 2017, pp. 15-18).

Por razones de espacio abordaré cuatro de los casos tratados en el libro (Bogotá, Quito, Santiago de Chile y por supuesto nuestra querida Lima). Bogotá y Quito tienen un “modelo especial desconcentrado” porque por ser capitales tienen regímenes especiales y las subdivisiones en su interior no contemplan la elección democrática de autoridades. Por el contrario Lima y Santiago pertenecen al modelo “fragmentado descentralizado” dado que se encuentran divididas en sub unidades de gobierno elegidas democráticamente (40 comunas en Santiago y 43 distritos en Lima), pero el gobierno metropolitano es débil en el caso de Lima e inexistente en Santiago de Chile (Grin, Hernández & Abrucio, 2017, pp. 21-28).

Bogotá, está organizada como un Distrito Especial, con un Alcalde Mayor y un Concejo Distrital (45 concejales) elegidos por voto popular. Se divide en 20 alcaldías locales, cuyos alcaldes son designados por el alcalde Mayor de Bogotá y una Junta Administrativa Local conformada por siete ediles elegidos por voto popular pero que no tienen poder de decisión, competencias ni personería jurídica. Uno de los debates en Bogotá es si democratizar la elección de los alcaldes locales para la mejor representación política de los ciudadanos y adaptar los servicios públicos a las necesidades locales. Pero los argumentos en contra señalan que ello generaría dificultades para articular el gobierno de la ciudad, dado que los gobiernos locales podrían caer en manos de partidos políticos diferentes (Hernández, 2017, pp. 121-144).

El Distrito Metropolitano de Quito tiene un alcalde y un concejo cantonal de 21 miembros elegidos democráticamente. Está dividido en ocho Administraciones Zonales (AZ), cuyos titulares son designados por el alcalde de Quito y se encargan de la ejecución de obras públicas y la gestión directa de los servicios. Estos últimos están a cargo de las empresas públicas metropolitanas bajo el mando de la alcaldía de la ciudad, pero coordinan con las AZ para adaptar sus servicios. Adicionalmente, Quito cuenta con una zona rural con Gobiernos Autónomos Descentralizados elegidos democráticamente. Esta estructura ha facilitado la coordinación de las políticas y una respuesta unificada a las necesidades de la ciudad, que a la vez sea sensible a las particularidades de su territorio, (Barrera & Novillo, 2017, pp. 145-174) pero tiene algunos problemas de representación y control democrático.

Santiago de Chile es bastante singular, cuenta con 40 comunas, cada una con un alcalde y un concejo municipal elegidos democráticamente, pero no tiene un gobierno metropolitano. Las comunas están sujetas de un lado a las decisiones del nivel regional (donde se superponen el Gobierno Regional Metropolitano y la Intendencia de Santiago, cuyas autoridades son designadas por el gobierno central), y a las decisiones del gobierno nacional a través de sus ministerios. Así por ejemplo el Sistema de transporte de Santiago está en manos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones que diseña el Plan Maestro de Transporte de Santiago sin ninguna participación de los gobiernos municipales. En Santiago se discute sobre la fragmentación del gobierno urbano y hay un proyecto de Ley para atribuir la administración del área metropolitana al gobierno regional, junto con otro proyecto para permitir la elección democrática de autoridades regionales (Vial, 2017, pp. 263-285).

Vemos que el caso de Lima, con un gobierno metropolitano débil, fragmentada en 43 distritos con alcaldes elegidos democráticamente, con un régimen especial que le atribuye el carácter de gobierno regional pero sin transferirle las competencias ni asegurar el presupuesto y con dificultades para gestionar las interdependencias con el Callao (Bensa, 2017, pp. 241- 262) no es el único que genera debate. Las cuatro ciudades presentan tensiones entre una democratización y descentralización mayor y la necesidad de asegurar la actuación coordinada del área metropolitana. La elección democrática de autoridades garantiza transparencia y responsabilidad de las autoridades ante sus electores, pero puede promover clientelismo; la desconcentración administrativa brinda coherencia a la gestión metropolitana pero dificulta una mirada más política a las necesidades específicas de los territorios, un elemento clave en nuestras ciudades tan desiguales. ¿Cuáles son pues los factores que permiten una adecuada respuesta de los gobiernos municipales a los retos de nuestras ciudades? ¿Existe un modelo que garantice el éxito? El libro abre buenas pistas para un debate. Pero una respuesta completa exige considerar otros factores como la relación de estos modelos institucionales con los sistemas partidarios locales y sus relaciones con los nacionales, el alcance de las competencias municipales, la fiscalidad y por supuesto, si hablamos de modelos de gobernanza, necesitamos conocer mejor la sociedad civil local. La agenda de investigación está servida.

* Doctora en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad Complutense y profesora del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP.